如果过度捕捞是「人权问题」,改变的关键是政府?船主?还是消费

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日前拜读绿色和平组织撰文〈过度捕捞是环境问题,也可能是人权问题〉,深有所感。虽然台湾渔船并没有出现文中所述非法奴役渔工的问题,但时有发生的渔船喋血案件,的确大多源自于渔船在海上工作辛苦,再加上台湾船长因为语言问题与外籍劳工沟通不良,容易因为误解而引发冲突,甚至插枪走火造成船上喋血的不幸事件。

为兼顾外籍渔工的劳动权益及我国船长的生命安全,政府相关部门的确需要在外籍劳工法规的订定及执行方面,投注更多的心力。毕竟,对于人权及海上安全的保障,如果没有公权力的介入,几乎是不可能成功。

然而,对于绿色和平组织文中指责政府忽视,并要求船东与海鲜业者必须负担责任确保渔业的道德与永续性一节,我却有一些不同的意见,希望提出来与关心可持续渔业议题的读者们一起讨论及思考:

如果过度捕捞是「人权问题」,改变的关键是政府?船主?还是消费

近年来社会上似乎逐渐养成一种习惯,不论发生什幺问题都认为是政府的责任。当然,政府机关掌握公权力及税收资源,既然拥有权力,负担相对应的责任是理所当然的。我在此要强调的是,政府的责任及能力不应当被无限上纲,导致问题被过度简化,而错失了找出问题关键及解决问题的良机。

过去几年来,不论是哪一个政党执政,政府组织改造一向是执政官员所重视的问题。例如就海洋保育而言,立法院在今(2015)年6月三读通过在海洋委员会底下设置「海洋保育署」,并经总统于7月1日正式公告海洋保育署的组织条例。

有些人认为这将为台湾海洋保育带来新气象,也有些人士不以为然。海洋保育署目前尚未正式成立,未来成效如何仍有待观察,在此我不打算多做讨论。我

想提醒的是,不论是哪个版本的政府组织改造提案,基本的精神都是以精简政府人事,提高政府效能为目标。换言之,我们的社会大众在考量政府组织时,通常是期待一个小而美的政府体系。

然而,当我们在面对问题的时候,却往往是期待一个大有为的政府,认为政府有责任解决所有的问题,这岂不是自相矛盾吗?这幺说并不是说政府不需要负责,而是强调我们对于政府的期待,应该要与我们愿意赋予政府的职能相称。

以中央渔业主管机关农委会渔业署为例,在其网站上可以查询到的历年法定预算可追溯至2000年。在过去15年中,预算最高的2001年达到新台币78.2亿元,其后就逐年减少。期间虽然因为一些外在因素,曾在2008年恢复到新台币66亿元,其后又继续呈现逐年萎缩的趋势。2012年一度预算回升到新台币50.1亿元但之后又逐年减少,到2015年预算仅剩下44.8亿元。

虽然我并没有逐一研究每个政府部门的预算,但我相信渔业署的预算变化应该不是特例,而是受到整体政府岁入逐年减少的影响。

除非我们愿意加税(但在目前对政府普遍不信任的情况下,无异于天方夜谭。至于租税公平的问题,不在本文拟讨论的範畴),我们就必须面对政府所能扮演的角色将会随着预算减少而萎缩的事实。换言之,若希望达到可持续渔业管理的目标,民间部门必须发挥更大的能量才行。

当然,政府公权力所应该扮演的角色仍不可偏废。针对海洋渔业的管理,台湾政府已订定许多规範,诸如限制总体渔捞能力、划定渔区範围、目标鱼种的单船配额限制、装设渔船船位回报及监控系统、建置电子渔获回报系统、渔获物转载管理、渔获卸鱼预报及声明书、渔获来源证明书、海上观察员计画等等。

今年7月1日公告修订的渔业法中,更对于违规的渔业行为加重处分,未来对于严重违规的渔船,中央主管机关除了可以撤销渔业执照外,甚至可以没入违规採捕的渔获物、渔具及渔船。

平心而论,台湾政府对于海洋渔业的管理与其他已开发国家相比并不逊色,甚至连其他国家所未纳入管理之国人投资经营的外籍渔船(投资经营非我国籍渔船管理条例),以及受雇于非我国籍渔船之我国国民(渔业法第40条之2),均已纳入法规的管理。对前述种种管理作为视而不见,逕行指控政府「忽视」、「放任」,未免有失公允。

台湾现有海洋渔业管理制度当然并非完美,仍然有许多需要改进之处。在法定预算规模逐年减少情形下,如何运用有限的人力及经费确保前述种种管理制度之监控及有效执行,当为主政官员持续努力与改进的课题。

如果过度捕捞是「人权问题」,改变的关键是政府?船主?还是消费
二、船东的角色

首先必须强调,随着渔船大小及作业型态的不同,所谓渔船船东的角色彼此之间也差异颇大。台湾渔业类型庞杂,有高度资本化的大型围网渔船、鱿钓船及鲔延绳钓渔船,也有船东就是船长,终年出海作业的辛苦讨海人。这些不同类型船东所拥有各形各色的渔船,在採捕同样的渔业资源,也一样都会雇用外籍渔工。

近年来台湾社会发生许多食品安全的问题,让部分人似乎有一种刻板印象,认为「企业」或「财团」多是只追求「获利」而不在乎「道德」的无良商人,却忽略了有能力了解国际最新管理趋势,甚至引进新技术及新观念的,通常都是具有一定经济规模的企业。

事实上,对于那些一艘渔船价值动辄新台币数亿元的渔船船东来说,从事违反作业及过度捕捞的动机,其实远低于资本额较小的船东;因为前者一旦被发现违规,所遭受的损失往往比后者大的多。面对国际渔业管理日趋严格,前者通常也较早体会到:相对于违法作业所可能面临的风险,循规蹈矩所需要付出的机会成本其实少了许多。

这幺说并不是认为有钱的船东「道德感」较强(或较弱),只是单纯指出对于国际资讯取得之难易,实务上对于船东(或船长)决策的影响比较大。

之所以从这样的角度提出论述,是因为必须指出一个残酷的事实:不论是商业渔业还是家计型渔业,都是一种将本求利的行为。

所谓杀头的生意有人做,赔钱的生意没人做。若不能从渔业经营者的角度去理解他们的决策模式,只从道德角度进行劝说,将只是自我感觉良好的「呼吁」,而永远无法进行实质的「对话」。因此,与其期望这些船东「良心发现」,不如思考我们能够提供他们什幺样的诱因,让他们愿意减少短期的收益,而为长期的可持续性渔业付出努力。

三、海鲜业者、量贩商及消费者的角色

绿色和平一文指出「台湾的海鲜追蹤纪录很贫乏」,的确是事实。虽然行政院农业委员会自2006年已开始推动水产品产销履历认验证制度,但直到目前为止,有参加产销履历制度的仅有15种养殖水产品(有产销履历的农渔产品可以上「台湾农产品安全追溯资讯网」查询)。在捕捞渔业的部分,由于海洋渔业产品的运送管制更为困难,目前为止尚没有一个合适的制度可以将其纳入管理。

应注意的是,农委会所推动的产销履历主要是从食品安全的角度出发,与从可持续渔业角度出发的「生态标籤」制度(eco-labelling)有所不同。所谓生态标籤是一种以市场为基础的永续渔业措施,由独立的非官方验证单位,依据具有公信力的生态标籤组织所订定的标準,对自愿参加之水产品的生产环境及方式进行评鉴。

通过评鉴的水产品即可在包装上标贴生态标籤,证明这些水产品是以永续及对环境友善的方式生产,让消费者在购买时得以辨识该等水产品的来源,以透过市场力量对于符合永续标準的水产品进行支持。

如果过度捕捞是「人权问题」,改变的关键是政府?船主?还是消费

目前国际上有名的海洋生态标章包括Dolphin Safe、Friends of the Sea、Marine Stewardship Council(MSC)、Aquaculture Stewardship Council(ASC)、Krav, Naturland等。

其中,MSC是知名度最广的生态标籤之一。随着国际上可持续渔业日益受到重视,许多民众也越来越重视环境议题,希望能确认自己所购买的渔产品,在生产过程中部会对环境造成不可逆转的伤害。

在环保组织压力下,许多贩卖渔产品的连锁量贩或零售商,均已公开承诺未来将只贩售取得生态标籤的渔产品。如德国最大的连锁超市Edeka在2009年宣布,自2011年起仅销售通过MSC认证的鱼类产品。全球最大的连锁超市Walmart更早在2006年即宣布,将于2011年达成,购买及贩售的捕捞渔产品必须取得MSC认证之目标。

但直到目前为止,还没有一个大型连锁量贩商有达成这个目标。原因除了通过认证的渔产品数量尚不足以满足市场需求外,消费者对于取得生态标籤产品的愿付价格,与未取得生态标籤产品的差异不大,也是目前生态标籤难以推广的主要障碍。

就如同绿色和平一文指出,理想的可持续渔业必须仰赖可追蹤(traceability)制度,让渔获从渔网(或钓线)到餐桌的过程中能全程追蹤管制,让消费者在购买的时候可以透过市场力量,抵制不符合可持续渔业标準的水产品。

然而,要实施这样的制度,渔业的过程需要由独立单位进行验证,确保渔业捕捞过程中不会对环境造成不可逆的伤害;从生产链到供应链的过程中必须建立可追蹤系统,确保未接受验证的渔获没有机会混充获得验证的渔获进行贩售。

要达成这些目标,渔业经营者及量贩商都必须付出额外的成本,而这些成本最终都必须转嫁到消费者身上。然而,儘管许多消费者均表示愿意支持可持续水产品,但当购买可持续水产品需要付出更昂贵的价格时,许多消费者就会开始「三思而后行」了。

因此,在指责渔民或企业不愿意为可持续渔业付出前,诸位不妨先扪心自问:您愿意额外付出多少代价来购买经过验证的可持续水产品?

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关于作者:大学学的是新闻,研究所学的是亚洲研究,却因缘际会的走进渔业这一行,不知不觉做了十年。一个以前只吃过鱼没上过渔船的门外汉,幸运的有了在国际舞台为台湾渔业争取权益的机会。滥竽充数的做了多年,才慢慢了解渔业这个产业对于人、社会及国家的意义。因此,决定继续一脚站在体制内,一脚站在体制外,为这个产业、社会及国家,用自己认同的方式尽一份心力。